黨群建設北華大學紀委書記 徐國成
2016年12月20日18:17 來源：人民網-中國共產黨新聞網
黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》），明確規定了黨內監督的指導思想、基本原則、監督主體、監督內容、監督對象、監督方式，體現了制度治黨、依規治黨的要求，是黨內監督的根本遵循，是全面從嚴治黨的利器。認真學習并貫徹《條例》，需要我們從以下幾個角度審視黨內監督的基本內涵。
一、堅持全面從嚴治黨，強化黨內監督，永葆黨的先進性和純潔性的目標指向
《條例》在總則中指出，黨內監督要“圍繞統籌推進‘五位一體’總體布局和協調推進‘四個全面’戰略布局，尊崇黨章，依規治黨，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，增強黨在長期執政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心”。“四個全面”戰略布局是實現中華民族偉大復興的總方略，是統領中國未來發展的總綱領，其中“全面從嚴治黨”是靈魂，是 “全面建成小康社會”、“全面深化改革”、“全面依法治國”的保證。“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。”這是黨的十八屆六中全會所作出的重要論斷，突出了“全面從嚴治黨”這個鮮明主題，凸現了“確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，永葆黨的先進性和純潔性”這個目標指向。
強化黨內監督是全面從嚴治黨的必然要求和重要保障。黨內監督的實質是黨從人民利益出發，按照從嚴治黨的要求進行自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。黨的十八大以來的實踐表明，要解決好黨在長期執政條件下自身存在的突出問題，經受住“四大考驗”，防范好“四大危險”，必須先從黨內監督抓起。通過黨內監督解決自身存在問題，使黨始終保持先進性和純潔性，始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。黨內監督是保證自身肌體健康的有效形式，也是保證權力正常行使的重要舉措。只有加強黨內監督，才能確保黨的組織和全體黨員正確運用人民賦予的權力，不斷完善權力運行機制和監督機制，形成“有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究”的制度安排。習近平總書記指出：“黨要管黨、從嚴治黨，‘管’和‘治’都包含監督。”因此，我們必須要站在黨和國家事業發展的高度，從積極推進“四個全面”戰略布局這個時代任務的基礎上，深刻理解全面從嚴治黨，強化黨內監督的重要意義。
二、堅持全面監督與重點監督相統一的科學方法論
堅持全面監督與重點監督相統一是堅持“兩點論”與“重點論”的辯證統一，是堅持科學的方法論。堅持“兩點論”與“重點論”意味著在強調黨內監督沒有禁區、沒有例外的同時，要把握好黨內監督的重點對象，尤其是監督“一把手”這個“關鍵少數”。
所謂全面監督是監督要堅持全方位、全覆蓋、全過程。其全面性有三個：一是制度全面，規定了十項監督制度。《條例》規定了述責述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監督、詢問和質詢等10種監督制度，這些制度符合黨內監督工作的實際，體現了黨內監督工作的規律，針對性、操作性和指導性強，保證黨內監督的規范化、制度化、科學化。二是監督主體全面，構建了六大監督體系。《條例》明確規定：“建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專責監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督，黨員民主監督的黨內監督體系”。圍繞“六大監督體系”，從黨中央層級、各級黨委（黨組）層級，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員、各級紀律檢查委員會、黨的工作部門、黨的基層組織、黨員個人所要承擔的監督責任與履行的監督職責都做了明晰的規定。三是監督對象全面，所有黨組織與黨員均在監督之列。黨的十八屆六中全會強調，要 “堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員”。“黨內監督沒有禁區、沒有例外”，黨內監督覆蓋到上至中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，下至黨的最基層組織，沒有例外。
所謂重點監督就是抓住“關鍵少數”,特別是對“一把手”的監督。《條例》明確規定，黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。在反腐敗斗爭的實踐中，黨的各級領導干部特別是“一把手”出現了不少貪污、賄賂、以權謀私等消極腐敗問題。由于對“一把手”監督缺位、監督乏力，使部分“一把手”大事小事“一把抓”，黨內黨外“一言堂”，錢多錢少“一支筆”，選人用人“一句話”。少數“一把手”習慣凌駕于組織之上、作風霸道、大權獨攬，給黨和人民事業造成重大損失。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，英國歷史學家約翰·阿克頓也曾斷言: 權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對腐敗，其根本原因是權力失去了監督和約束必然產生腐敗，因此， 加強對黨的領導干部特別是“一把手”權力的監督，規范其從政行為，是從根源上防治腐敗、從嚴治黨的現實需要。
三、堅持自上而下監督、自下而上監督和同級監督相滲透的機制設計
《條例》指出：“黨內監督必須貫徹民主集中制，依規依紀進行，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。”在監督指向問題上，黨中央歷來主張自上而下、自下而上與同級監督相結合，因為任何一個民主健全的監督體制都應當是三者的有機統一，否則就存在對上級不敢監督、對下級不想監督、對同級不能監督的困境。要建立上下聯通、左右互動的監督機制，應從以下三方面把握：
一是強化自上而下的組織監督應處理好信任與監督的關系。“信任不能代替監督”是《條例》所秉持的理念，意味著沒有監督的信任等于放任，沒有監督的權力容易濫權。黨員干部的成長，離不開信任，更離不開監督。黨員干部從接受權力那一刻起，就肩負著黨和人民的重托與期望，其職位越高、權力越大、背負的信任越多，就要接受嚴格的監督。因此，黨組織賦予領導干部權力，既是培養，也是考驗，既是信任，也是監督。
信任是領導干部秉公用權的基本前提，監督是權力正常行使的重要保證。黨組織充分信任，能增強黨員干部的工作積極性、創造性；黨組織嚴格監督，則能促其清正廉潔，為民服務，確保其不違法亂紀。黨員干部應當認識到：基于信任的監督才是真正的關愛，基于監督的信任才是真正的信任，因此，黨員干部在工作中，要將信任當成一種動力，一種責任，要抱著從善如流的氣度對待監督，以聞過則喜的雅量接受監督，在有效監督下確保忠誠干凈擔當。
二是改進自下而上的民主監督應處理好權利與權力的關系。自下而上的組織監督存在的突出問題就是不敢監督，怕穿“小鞋”。造成這種局面的一個重要原因，就是監督者的權利沒有得到切實保障。《中國共產黨章程》規定，“在黨的紀律面前人人平等” 。黨內平等是實行自下而上的民主監督的基本條件，它表明中國共產黨所有的黨員不論其職位高低、資格深淺、權力大小，一律都是平等的。《條例》也規定“堅持黨員在黨紀面前人人平等的原則。黨內不允許有任何不受紀律約束的黨組織和黨員”。并規定，監督是權利和義務的統一體，對黨的各級組織和黨員干部的監督，不僅是黨員的權利，也是黨員應該履行的義務。
三是發揮同級相互監督作用要處理好權力的制約關系。當前，紀律檢查委員會對同級黨組織的監督是同級相互監督的重點，也是難點。《條例》規定：黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責，承擔“對同級黨委特別是常委會委員、黨的工作部門和直接領導的黨組織、黨的領導干部履行職責、行使權力情況的監督”任務。解決同級監督的基本方法在于分權制約，而且這種權力制約關系必須是平等的，而不是從屬的，是橫向的，而不是縱向的。為此，必須強化紀律檢查委員會“雙重”領導體制，強化各級黨委的主體責任和紀委的監督責任，落實紀委書記的提名權和任命權等一系列對同級黨組織制約與監督的有關規定。
四、堅持黨內監督和外部監督相結合的路徑選擇
黨內監督和外部監督是對黨組織和黨員監督的兩種重要形式。新形勢下，把黨內監督和外部監督有機結合起來，是對黨組織和黨員進行有效監督的最佳路徑選擇。
堅持黨內監督和外部監督相結合，是新形勢下解決黨內突出問題的必然要求。《條例》規定：黨內監督要“重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題”，解決這些突出問題，既要發揮好黨內監督作用，又要發揮好外部監督作用，有利于消除監督死角、盲區，及時發現黨內發現不了的問題，構建起科學嚴密的監督體系，形成監督的合力，最大化地發揮監督的效能，永葆黨的先進性和純潔性。堅持黨內監督與外部監督相結合，是健全黨內監督體系的現實需要。習近平總書記在2013年黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上指出：“群眾的眼睛是雪亮的。黨員、干部身上的問題，群眾看得最清楚、最有發言權”。黨員干部生活在人民群眾之中，人民群眾對黨員干部的評價最真實、情況最了解、監督也最有成效，可以說，外部監督能有效地彌補黨內監督不足，也有利于推動黨內監督深入開展。
黨內監督既是反腐敗的第一道“關口”，又是防止權力異化的主要防線，但黨內監督屬于同體監督，監督的主體與監督的對象在一個系統之內，有著縱橫交錯的利害關系，容易導致監督流于形式。而外部監督屬于異體監督，異體監督屬于外部監督，監督主體與監督對象來自不同的系統，監督者與被監督者不存在隸屬關系，其利益關系也較小，有利于監督的客觀性與公正性。因此，《條例》從制度層面作出清晰的規定，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督”。要發揮社會監督、輿論監督、各民主黨派和無黨派民主人士的監督等，拓寬監督路徑，形成監督合力，確保監督實效。
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